文 | 财新智库

近年来，全球范围内都出现了频繁的极端气候现象，包括突破历史最高温度记录的持续酷热、干旱、暴雨洪涝和暴风雪等。这些极端气候现象给人们的生活和经济活动带来了很大的影响，如农作物减产、交通中断、能源供应不足甚至人员伤亡等。人类活动导致大量的温室气体排放，如二氧化碳、甲烷等，这些气体会在大气中形成保温效应，导致地球表面温度升高，是引发极端气候现象的原因之一。工业革命以来人类活动带来的高速高量的碳排放，使气候出现异于自然周期的加速升温，根据世界气象组织（WMO）发布《2022 年全球气候状况》（State of the Global Climate 2022）报告显示，2022年的全球平均气温比 1850—1900 年的平均水平高1.15℃，二氧化碳（C2）、甲烷（CH4）和一氧化二氮（N2O）的浓度在 2021 年达到观测的最高纪录，而这三种温室气体的浓度在2022年都在继续上升。

极端气候一方面冲击着地球上的生态平衡和物种安全，另一方面也为人类未来可持续发展带来风险和不稳定因素，是关乎地球上所有生命体未来生存发展的事实问题。随着全球气候变化的日益严峻，各国都面临着在经济发展和环境保护之间寻求平衡的挑战。中国在应对气候变化方面承担了重大的责任和义务。2020年9月，中国国家主席习近平在第75届联合国大会上宣布，中国将力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，这一目标被称为“3060”目标。这是中国为全球气候治理作出的重大贡献，也是中国推动高质量发展的重要抉择。为此，中国制定了一系列政策措施，构建了“1+N”政策体系，目的是促进经济和社会的全面绿色转型，建立清洁、低碳、安全、高效的能源体系，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式和空间格局，以推动经济和社会的可持续发展。

一、“3060”双碳目标

双碳目标包含碳达峰和碳中和两个部分，其中碳达峰是指二氧化碳排放在某一年达到最高值后开始下降；碳中和是指二氧化碳排放与吸收达到平衡，实现净零排放。

2020年9月，习近平总书记在联合国大会中提出，中国二氧化碳排放争取在2030 年达到峰值，并于2060年前达成碳中和。“3060”目标随后写入“十四五”规划和 2035年远景目标纲要，“碳达峰”和“碳中和”正式上升到国家战略层面。中国碳中和目标的设立与“十四五”规划的布局之年在时间上重合，目标时间的锚定以及国家顶层发展规划文件，意味着未来的碳排放强度将会纳入约束性指标，明确各个区域与行业的碳排放控制任务的分配与协调。时隔两年，2022年10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会开幕，习近平总书记代表第十九届中央委员会向大会作报告时提及，“中国要积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足国内能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。”他表示，中国要深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加快规划建设新型能源体系，积极参与应对气候变化全球治理。2023年的两会政府工作报告以“推动发展方式绿色转型”作为下一阶段的环境治理目标，重点提出“推进能源清洁高效利用和技术研发，加快建设新型能源体系，提升可再生能源占比。完善支持绿色发展的政策和金融工具，发展循环经济，推进资源节约集约利用，推动重点领域节能降碳减污，持续打好蓝天、碧水、净土保卫战。”

三年来，从国家政策的顶层设计和相关表述可以看出，“3060”目标并非简单一句口号，而是关乎中国产业转型和高质量发展的重要逻辑，是中国转向绿色低碳、实现高质量发展的重大契机，在深刻影响中国生态环境、经济结构、发展方式的同时，也是中国推动构建人类命运共同体、应对全球气候变化的集中体现。

中国环境科学研究院环境管理研究中心吕连宏和张保留的研究提到，除经济受损国家外，多数国家碳达峰时人均 GDP 都高于2万美元，平均达3.1万美元，最高的列支敦士登高达14.1万美元。最早达峰的瑞典达峰时人均GDP为2.7万美元，最晚达峰的澳大利亚为5.2万美元。而 2022 年我国人均GDP 仅1.28万美元，与多数达峰国家达峰时人均GDP水平仍存在巨大差距。另外，虽然我国二氧化碳排放量约占全球总量碳排放总量的三分之一，但人均累计碳排放量远不及世界平均水平。造成极端气候变化的碳排放应从19世纪以来工业革命进入高峰发展时期算起，发达国家在过去的一百多年里所累积的碳排放量不容小觑，而中国在近几十年内增长的碳排放量一方面是源于自身的高速发展，但同其他发展中国家承担发达国家重工业产业转移也是重要原因之一，所以应该从历史的角度辩证看待中国在治理气候变化中所承担的责任。与发达国家相比，中国的双碳目标时间紧、任务重。

二、双碳“1+N”政策体系的逻辑

中国的双碳系列政策以“1+N”的设计为总揽各行业、各维度节能降碳行动的基石。“1+N”政策，是指由《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）和一系列配套政策组成的政策体系。其中，“1”指的是《意见》，它是双碳政策的顶层设计和总体框架，明确了双碳目标的内涵、基本路径和重点任务。《意见》覆盖碳达峰、碳中和两个阶段，在双碳政策体系中发挥统领作用。《意见》以2025年、2030年、2060年为期分别设定了各个阶段的主要目标，到2030年，非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，努力争取2060年前实现碳中和，2060 年非化石能源消费比重目标要达到80%以上。

《意见》中提出的主要目标

“N”指的是各部门和地方政府根据《意见》的要求制定的具体政策和方案，涵盖了能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等重点领域和行业，以及科技支撑、财政支持、统计核算、人才培养等支撑保障方面。

“N”中的统领文件是国务院在2021年10月26日发布的《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》），方案主要聚焦于2030年前碳达峰的目标，其将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，重点实施“碳达峰十大行动”。这十大行动和前述提到的科技、财政、金融、标准、人才等支撑保障方案形成了一套目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和综合政策体系。十大行动分别为能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动。

这十大行动具有以下共性：一是统筹谋划、协同推进。碳达峰是一项系统性工程，需要各地区、各部门、各行业协同配合，形成合力。十大行动从能源、工业、建筑、交通运输、循环经济、科技创新、碳汇、全民参与、区域协同等多个方面，提出了具体的目标和任务，为实现碳达峰提供了全面的路径图；二是重点突破、重点发力。十大行动聚焦重点领域和关键环节，强化政策引导，加大科技创新，加快技术推广应用，推动重点行业、重点区域、重点单位率先达峰；三是循序渐进、科学有序。碳达峰是一项长期任务，需要分阶段、分步骤推进。十大行动明确了 2025 年、2030 年和 2060 年三个时间节点的目标，并提出了一系列具体举措，为实现双碳目标奠定坚实基础。

三、双碳“1+N”政策体系的主要特点

“1+N”政策体系的总体思路是，以《意见》为统领，各部门和地方政府各尽其责形成合力，推动双碳目标的实现。“1+N”的逻辑既体现了统一性和协调性，又体现了多样性和灵活性。统一性和协调性是指各部门和地方政府都要按照《意见》的要求制定具体的时间表、任务书、责任分工、考核评价等，确保各项工作与总体目标相一致、相协调；多样性和灵活性是指各部门和地方政府可以根据自身的实际情况和特点，制定符合自身发展水平、资源禀赋、产业结构等因素的具体政策和方案，发挥自身优势、突出重点领域、创新工作方式。

具体来说，“1+N”政策体系的特点体现在以下几个方面：

1. 目标明确，路径清晰

《意见》明确了双碳目标的内涵、基本路径和重点任务，为“十四五”规划和“2035 年远景目标”提供了指导和保障，为“N”系列政策的制定提供了依据。

双碳目标是力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取在2060年前实现碳中和。这是中国对全球气候治理的负责态度和积极贡献，也是中国绿色发展的战略选择。

基本路径是指坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新发展理念，坚持绿色发展，推动高质量发展，加快建设美丽中国。具体而言，就是要优化能源结构和产业结构，提高能源效率和资源利用效率，加强科技创新和人才培养，加强国际合作和社会共治。重点任务是指加强顶层设计和制度建设，制定一系列的“N”政策，即以“N”开头的政策，如能源政策、产业政策、交通政策、建筑政策、农业政策、林业政策等，同时也包括各个地方政府根据当地的条件制定的地方性双碳政策。这些政策从不同的角度和层面，对碳排放的源头、过程和终点进行了规划和控制，提出了具体的目标、措施和任务，涵盖了能源供给、能源消费、能源利用、能源存储等各个环节。

2. 注重系统性和协调性

各部门和地方政府的“N”政策相互补充，形成了系统性的政策体系，为双碳目标的实现提供了有力的保障。在实现双碳目标的过程中，各部门和地方政府密切合作、相互协调，共同制定和实施相关政策。这些政策相互补充，形成了一个完整的政策体系，涵盖从能源转型到碳减排的各个方面。通过这个系统性的政策体系，可以更加全面地推进双碳目标的实现，确保各项政策的协同效应和整体效果。同时，这个政策体系也为各部门和地方政府提供了明确的指导，使他们能够有针对性地开展工作。

为了实现双碳目标，各部门和地方政府都制定了相应的“N”政策，如能源政策、产业政策、交通政策、建筑政策、农业政策、林业政策等。这些“N”政策从不同的角度和层面，对碳排放的源头、过程和终点进行了规划和控制，提出了具体的目标、措施和任务，涵盖了能源供给、能源消费、能源利用、能源存储等各个环节。这些“N”政策相互补充，形成了系统性的政策体系，为双碳目标的实现提供了有力的保障。

在主线的指引下，各部门和地方政府根据自身的实际情况和发展需求，提出了更加具体的双碳目标，即在什么时间、以什么方式、达到什么程度的碳排放控制和减少。这些具体的双碳目标既符合主线的指引，又体现了各部门和地方政府的主动性和创造性。例如，能源部门提出到2030年非化石能源占一次能源消费比重达到 25%、风电和太阳能发电装机容量分别达到12亿千瓦和11亿千瓦的目标；交通部门提出到 2030年公共交通出行比例达到 40%、新能源汽车占汽车销售比重达到 50%的目标；北京市提出到2025年，全市二氧化碳排放总量比2015年下降20%以上、单位地区生产总值二氧化碳排放比2015年下降50%以上的目标；海南省提出到2030年全省二氧化碳排放力争于2025年前达到峰值、努力争取更早达峰、到2060年实现碳中和的目标。这些具体的双碳目标为各部门和地方政府的节能降碳工作提供了明确的方向和要求，也为全国双碳目标的实现提供了有力的支撑和保障。

具体来看，“1+N”政策的推出有以下特点，一是密集出台，提前规划；二是强调可操作性，落实责任单位；三是多管齐下，综合推进；四是分批推进，循序渐进。详见附件2。

3. 引导型措施为主，限制型措施为辅

《意见》作为“1+N”政策体系的顶层设计，对于配套政策有着纲领性的指导意义。从《意见》的主要内容来看，35项具体举措中，引导鼓励性质的举措为30项，限制型的仅有5项。引导鼓励措施包括推广新能源和新技术、提高能源利用效率、推进经济社会发展全面绿色转型等，限制措施主要集中在严格控制化石能源、遏制高耗能高排放项目盲目发展、加快淘汰高耗能高排放老旧车船等方面。

在具体措施方面，“1+N”政策体系中的法规大部分都是绝对指标与相对指标相结合，从综合角度促进产业结构升级。绝对指标是指直接衡量和评估目标的数量或质量，如减少碳排放量、提高能源利用效率等；相对指标是指将目标与其他相关指标进行比较和评估，如产业比较、技术进步等。详见附件3。

表 1 《意见》的十一条任务倾向统计

4、将总体目标与各个行业具体规划相结合

“1+N”政策体系中的“N”，除了前面提到的中央政策和各个地方政府政策之间的引领及配套，也包括各个行业的政策。在我国，能源、工业、建筑和交通运输是四大重点碳排放行业。《意见》明确要求，制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案。对此，《方案》规定的重点任务即“碳达峰十大行动”中，能源领域、工业领域、城乡建设领域以及交通运输领域作为碳排放的重点行业都被纳入。根据《意见》和《方案》的部署，涉及到各个领域针对各行业提出具体的碳达峰实施方案，继而各地方的有关部门也结合本地区实际情况制定相应的规划。可以看出，这一系列政策形成了一个从中央到地方、从大类行业到细分行业的围绕不同角度展开的政策体系，便于各执行部门目标明确、有的放矢的推进碳达峰碳中和行动，详见图1。

此外，在这一整套行业政策体系中，每一个政策都有具体明确的目标指引。如《工业领域碳达峰实施方案》提出到2025年，规模以上工业单位增加值能耗较2020年下降13.5%，确保工业领域二氧化碳排放在2030年前达峰。《城乡建设领域碳达峰实施方案》提出，2030年前城乡建设领域碳排放达到峰值，力争到2060年前城乡建设领域全面实现绿色低碳转型。具体指标提到2025年城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，星级绿色建筑占比达到 30%以上，新建政府投资公益性公共建筑和大型公共建筑全部达到一星级以上。

图 1 碳达峰碳中和政策对各行业的部署（部分示例）

图 2 工业领域碳达峰政策体系（部分示例）

图 3 能源、城乡建设、交通运输领域碳达峰政策体系（部分示例）

四、“1+N”政策体系通过调动生产要素实现碳达峰碳中和

1."1+N"政策体系的生产要素关键词：技术、制度、资本

为了对“1+N”政策体系有更细致的了解认知，我们通过不完全统计，汇总了《意见》发布后的41项相关政策（包括《意见》）并从生产要素的角度进行了拆解分析。我们认为，“1+N”政策体系通过积极推动技术、制度、资本、数据、土地和劳动力等生产要素的重构，来实现碳达峰碳中和目标，并促进经济社会发展全面绿色转型。

从传统意义上讲，生产要素是指参与生产过程并创造价值的因素。一般认为，生产要素包括劳动力、土地、资本、技术等，2022 年 12 月，中共中央、国务院提出数据作为新型生产要素，因此数据要素的重要性也提到比以往更高的高度。此外，随着经济的发展和社会变革，制度的作用越来越受到重视。制度能够为生产活动提供一个稳定的环境，促进资源的有效配置，提高生产效率。因此，制度可以被认为是一种生产要素，它可以影响生产的效率和效益。

在“1+N”政策体系中，可以观察到技术、制度、资本这三个方向是最重要的政策抓手。在我们统计的 41 项 1+N 政策内容中，涉及到技术、制度、资本的政策分别有34、33、28项，占全部政策样本的83%、80%和68%。这说明技术、制度、资本在推动政策实施和发展方面起着至关重要的作用，是政策制定者们重点关注和重点推动的要素。通过加强技术创新、完善制度建设、优化资本配置，可以进一步推动经济发展、提升产业竞争力，实现可持续发展的目标。

在保持经济社会高质量发展的同时实现双碳目标,最重要的是科技创新。我国能源结构较为传统，制造业在全球产业链中仍处于中低端，科技创新可以通过提高能源利用效率、推动生产方式变革、提高循环经济水平、降低碳排放等多种手段优化能源结构，是实现碳中和的关键。在我们的政策样本中，80%以上的政策都对技术要素做出了重点部署。具体手段包括，通过加大科技投入，提高科技创新能力和水平，加强双碳领域基础研究和应用基础研究；通过加强科技成果转化，推动科技与经济发展、低碳社会深度融合，提高科技创新效益；通过深化科技体制改革，加强科技创新战略规划，优化科技资源配置，激发科研人员创新活力。

制度要素在政策体系中的分量也达到80%。我们对政策样本中33项政策分析总结发现，政策通过如下方式调动制度要素来促进双碳目标的实现，一是通过完善法律法规，建立健全碳达峰碳中和的法治保障体系，规范和约束各方的行为；二是通过完善监督考核，建立健全碳达峰碳中和的目标责任体系，激励和督促各方的履责；三是通过完善协调机制，建立健全碳达峰碳中和的工作协调体系，促进各方的协作；四是通过制定相应标准准则，对有关落后产能及时淘汰关停。

资本要素对于调动和激励其他各类要素参与到碳达峰碳中和行动具有举足轻重的地位。政府主导发展清洁低碳技术、对现有产业结构调整都需要大量资金投入，企业的低碳转型也需要通过资本市场融资提供支持。“1+N”政策体系中对于资本要素的运用主要是促进金融资源向绿色低碳产业倾斜；通过加强财税体制改革，完善环境税费制度，调整能源价格机制，形成绿色低碳的价格信号和激励约束机制；通过加大财政支持力度，扩大绿色低碳产业投资规模，提高绿色低碳产业资本回报率。具体手段包括增加绿色信贷和绿色债券、开发绿色保险、发展碳市场、提供财政补贴和增加国际合作等。

2. 数据要素的重要性提升

数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。在 1+N 的国家重大战略实施过程中，数据资源的集聚和应用显著提升，已成为链接中央和地方、衡量政策效果的关键要素。一方面，中央要求地方加强数据监测能力建设，如碳达峰重点领域的数据收集。这为中央了解地方执行情况提供了重要支撑。另一方面，地方可依靠大数据分析指导决策调整，如用碳排放监测数据优化产业布局。这提高了政策执行的针对性。同时，中央和地方的数据共享也在加强，如双碳目标信息平台的推广应用。这增强了协同效应。可以预见，基于绿色低碳数据的精细化管理、动态调控将是未来政策实施的重要途径。数据要素在 1+N 政策体系中的地位还将持续提高。

“1+N”政策体系对数据要素的重视体现在多个领域和文件中。这些文件涵盖了科技、能源、城乡建设、交通等不同领域，都强调了数据在政策制定和实施中的重要性。在科技领域，科技部等九部门发布的《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030 年）》中提到了利用区块链技术和智能合约来支撑监测数据质量的提升，以及建立低碳科技成果转化数据库的举措。这些举措旨在通过数据的监测、记录和交流，推动碳达峰碳中和目标的实现。在石化化工行业，工信部等六部委发布的《关于“十四五”推动石化化工行业高质量发展的指导意见》中强调了新一代信息技术与石化化工行业的融合，特别是 5G、大数据和人工智能等技术的应用。通过增强化工过程数据获取能力，建立数据分析模型，推进数字化转型，可以提升石化化工行业的生产管理和工艺控制水平，实现高质量发展。在城乡建设领域，住房和城乡建设部印发的《“十四五”住房和城乡建设科技发展规划的通知》中提到了省-市-县-镇-村-房等不同尺度的多元数据库，构建多元数据分析与诊断模型，研发乡村建设智能化分析评估技术和乡村建设评价信息系统。这些举措旨在通过多元数据的收集和分析，提升乡村建设的智能化水平，实现科技创新和评估。

综上所述，“1+N”政策体系充分重视数据要素的价值，通过利用新技术、建立数据库和数据分析模型等举措，致力推动数据的收集、分析和利用，以支撑政策制定和实施的科学性和有效性，激活数据要素潜能，增强经济发展新动能。

3、土地和劳动力要素都是积极助推要素

双碳政策的设计对于发挥土地和劳动力要素的积极助推作用具有重要意义。

关于土地要素，双碳政策推动了土地资源的优化配置和高效利用。首先，工业、交通、建筑绿色低碳转型可以遏制对土地资源的过度开发，减少污染，保护生态环境和生物多样性；其次，双碳政策的推进使得传统高碳排放产业逐渐减少，低碳环保产业得到更多的支持和发展机会，土地资源的优化利用将为经济发展提供更加可持续的基础，推动产业结构转型升级，提高土地要素的经济价值；此外，发展清洁能源需要占用一定土地建设太阳能、风能等项目，要认真探讨“光伏+农业”、“风电+畜牧业”等方式的可行性；土地还可以在提高碳汇能力、发展绿色农业等领域发挥作用。

政策体系中，和土地要素有关的一个重点方向是对工业园区的规范管理。土地要素是工业园区建设的基础，工业园区的选址需要综合考虑土地资源的承载能力，合理配置不同类型的土地资源。工业园区的土地利用方式直接影响到土地生产要素的经济价值和生态价值，并且可以带动资本、技术、劳动力等其他要素。国务院印发的《“十四五”节能减排综合工作方案》中要求，引导工业企业向园区集聚，推动工业园区能源系统整体优化和污染综合整治，鼓励工业企业、园区优先利用可再生能源。到2025年，建成一批节能环保示范园区。生态环境部、国家发展和改革委员会等多部门印发的《减污降碳协同增效实施方案》中，鼓励各类产业园区根据自身主导产业和污染物、碳排放水平，积极探索推进减污降碳协同增效，优化园区空间布局，大力推广使用新能源，促进园区能源系统优化和梯级利用、水资源集约节约高效循环利用、废物综合利用，升级改造污水处理设施和垃圾焚烧设施，提升基础设施绿色低碳发展水平。

双碳政策的实施将对劳动力要素发挥作用产生积极影响，新兴产业创造了新的就业机会，需要大批专业技术人才、科研人才以及了解国际规则、增强国际合作的人才来适应新环境、开发新技术，实现劳动力资源的可持续利用。

政策体系中，对于我国双碳目标，教育部专门引发了针对劳动力要素的政策，即《加强碳达峰碳中和高等教育人才培养体系建设工作方案》，政策总体要求是，加强绿色低碳教育，推动专业转型升级，加快急需紧缺人才培养，深化产教融合协同育人，提升人才培养和科技攻关能力，加强师资队伍建设，推进国际交流与合作，为实现碳达峰碳中和目标提供坚强的人才保障和智力支持，其中紧缺人才包括新能源、储能、氢能和碳捕集等领域。国资委发布的《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》提到，创新人才培养机制，组织开展碳减排、碳管理、碳交易等专业化、系统化培训，打造一支高水平的专业人才队伍。在住房和城乡建设科技发展规划、建筑节能发展规划、工业绿色发展规划、能源和科技规划等一系列方案政策中，也都强调了对各个细分领域专业人才的培养。

4、公众意识提升和广泛参与具有长远意义

公众参与虽然不属于传统意义上的生产要素，但是公众积极参与有助于优化生产要素配置，比如推动技术创新进步、提高劳动力质量、促进生产要素整体利用效率等。双碳战略作为国家战略，是一项持续很久的宏大的系统工程，需要政府、企业和公众共同参与，公众意识提升和广泛参与具有长远意义。首先，双碳战略涉及能源、交通、工业等多个领域，其带来的变革影响到公众生活的方方面面，可能导致公众生产生活的多方面变化，公众对政策的理解和支持有助于政策有效实施。公众的参与还可以提供更多的创新思路和实践经验，推动技术创新和绿色发展。同时，公众监督有助于增加政策的透明度和公正性，减少滥用权力和不当行为的发生，确保双碳政策的顺利推行和效果最大化。其次，长期来看，通过教育和宣传增强公众对气候变化和环境问题的认知，提高公众对双碳政策的认同感和参与度，培养环保意识和责任感，促使他们积极采取低碳生活方式，减少能源消耗和温室气体排放。促进绿色生活方式的形成和传播。这有助于建立一个可持续发展的社会，保护生态环境，提高资源利用效率，促进经济的绿色转型和可持续发展。

具体到“1+N”政策体系，在我们的统计中，纲领性文件和行业整体政策中都包含鼓励公众参与的章节。《意见》提到，要倡导绿色低碳生活方式，把绿色低碳发展纳入国民教育体系。凝聚全社会共识，加快形成全民参与的良好格局。《方案》提到，积极引导公众选择绿色低碳交通方式。将生态文明教育纳入国民教育体系，开展多种形式的资源环境国情教育，普及碳达峰、碳中和基础知识。加强对公众的生态文明科普教育，持续开展世界地球日、世界环境日、全国节能宣传周、全国低碳日等主题宣传活动，增强社会公众绿色低碳意识，推动生态文明理念更加深入人心。工业领域碳达峰方案鼓励企业组织碳减排相关公众开放日活动，引导建立绿色生产消费模式，“十四五”能源规划倡导实施绿色低碳全民行动。

公众意识提升和广泛参与在1+N政策中具有长远意义。只有通过公众的理解、支持和参与，才能够实现双碳政策的目标，建立一个更加环保、可持续发展的社会。

五、双碳目标实现面临的一些挑战

1、各地双碳目标与能源供求关系的矛盾，需要国家层面的统筹协调

中国幅员辽阔，不同地区的能源结构以及供求关系存在较大的差异，加大了全国双碳目标实现的难度。例如，西北地区是中国风电和光伏发电的重要基地，但工业发展水平一般，本地消纳有限。另一方面，东部沿海地区是中国经济最发达和人口最密集的地区，其对电力和油气的需求非常大，但由于本地资源匮乏，只能依靠远距离输送。

这种能源结构以及供求关系的差异导致不同地区双碳政策的目标难以同步达成，甚至有可能出现地区间政策目标不同而导致能源供求“打架”的情况。例如2021年“电荒”暴露了广东与云南之间的能源供求矛盾。一方面，广东省有三分之一用电量依赖“西电东送”，但在云南省大力发展高耗能产业后，“西电东送”规模基本见顶，广东的新增电力需求得不到西部绿电的持续支持；另一方面，广东此前希望借助海上风电来弥补电力缺口，但现实不及预期，本地能源结构的调整并非易事。未来，随着各地区制定双碳的目标以及实现路径，这种由于能源结构及供求关系差异导致的矛盾可能更加激化。

因此,如何加强国家层面的顶层设计和统筹协调,特别是优化能源生产布局和调整能源消费结构,加快建设跨区域的强智能电网与综合能源互联网,是实现双碳目标的关键所在。这需要中央与地方、各相关部门之间形成高度的政策协同,根据各地区资源禀赋和产业结构的差异,科学制定差异化的双碳行动路径,统筹兼顾经济发展与碳达峰碳中和的关系,使双碳目标落地见效。

2、能源存储、调度、碳捕捉与封存等多方面技术及市场挑战

双碳目标的实现，面临着现实的技术创新挑战，这主要体现在新能源的存储、调度，碳捕捉与封存等多个方面。中国气候变化事务特使解振华认为，中国的可再生能源面临的技术问题包括大规模的储能、碳捕集、利用与封存（CCUS）、智能电网、微电网、虚拟电厂等。

随着技术的发展以及大规模应用，风电、太阳能等新能源的生产技术已经取得了长足的发展，但是在能源的存储和调度方面仍有提升空间。

一方面，能源存储需要突破大规模储能技术，提高储能设备的性能和可靠性，降低其成本和体积。例如，锂离子电池、钠硫电池、超级电容器等化学储能技术，以及压缩空气、飞轮、抽水蓄能等物理储能技术，都需要进一步提升其储能密度、循环寿命、安全性等指标。国家电投战略规划部副主任李鹏认为，适用于电力系统的储能技术还有待研发，电化学储能在调频、长周期等痛点上性能也有待提升，仍有安全问题。《“十四五”新型储能发展实施方案》提到，“十四五”新兴储能核心技术装备攻关重点方向，包括推动多元化技术开发，突破全安全过程技术，以及智慧调控技术。

另一方面，能源调度需要突破智能电网与分布式电源技术整合创新，提高可再生能源的消纳能力和效率，降低弃风弃光等现象。例如，需要构建更加开放、互联、互动的智能电网平台，实现分布式电源的有效接入和协调控制。此外，还需要突破电力系统储能、柔性交流输电等技术，提高电力系统的灵活性和稳定性，应对可再生能源的波动性和不确定性。

此外，碳捕捉、利用与封存（CCUS）是温室气体减排的关键技术，目前我国关键技术仍有较大发展空间，商业化路径仍不明朗。CCUS是把生产过程中排放的二氧化碳进行提纯，继而投入到新的生产过程中可以循环再利用的技术。短期内，我国以石油、煤炭等化石能源为主的能源结构难以改变，发展CCUS可促进化石能源的高效利用，实现双碳目标具有重要意义。麦肯锡认为，CCUS对于占中国二氧化碳排放量的60%-75%的电力行业及减排较难的工业部门而言，是达到双碳目标不可或缺的技术手段。而我国 CCUS 技术与国际先进水平整体相当，但捕集、运输、封存环节的个别关键技术及商业化集成水平有所滞后。除了技术以外，如何利用经济杠杆发挥企业在CCUS领域的动力可能同样重要。财新ESG30人、碳中和首席科学家陈曦指出，从市场角度来说，只有从创造经济效益的利用端入手，确定合理的捕集端模式和技术路线，也就是从谁需要二氧化碳入手，而不是谁排放二氧化碳入手，才能打破传统CCUS的痛点。

3、碳市场建设及碳定价机制仍待完善

碳市场是指通过建立碳排放权交易市场，以市场机制来促进企业减少温室气体排放。国内外实践表明，碳市场是以较低成本实现特定减排目标的政策工具。博鳌亚洲论坛研究院发布的《基于激励机制和碳市场的净零路径》报告认为，应主要依靠价格和市场均衡，即以激励机制和市场发挥主要作用，意识和行政计划加以辅助。

过去两年，全国碳市场的建设步伐稳中有进。截至2023年7月，我国碳市场自2021年7月16日启动上线已满两年，碳排放配额累计成交量2.4亿吨，累计成交额110亿元。

尽管如此，当前碳市场建设和碳定价机制仍待完善。

首先是目前碳市场的覆盖面有限，排放配额分配不完善。浙江大学区域协调发展研究中心首席专家刘培林团队认为，目前尚无全覆盖的碳排放定价机制。目前开展的排放交易，只限于少数高排放行业，比如电力行业，而且其排放配额免费发放。这种排放配额分配和交易办法，能够在电力行业内部提供有限的减排激励。目前减排措施主要针对的是电力等上游行业。这些措施在整个经济体系中产生普遍的涨价效应。这个效应对中高收入群体而言负担相对不重，但是，对低收入群体而言，负担就比较重。

其次，当前碳交易价格形成机制不完善、门槛过高、流动性不足等问题导致价格发现功能不足。中央财经大学绿色金融国际研究院发布的《2022中国碳市场年报》表示，当前全国碳市场为现货交易，无法提供排碳成本或者减排激励的长期价格，企业无法测算未来一段时期低碳投资的成本和收益，无法体现碳市场对资源的引导作用。全国碳市场较高的参与门槛和较多的准入限制不利于市场流动性的提升和价格发现与传导功能的实现，也不利于发现不同行业、不同规模的企业间在边际减排成本上的差异，会限制碳市场低成本促减排的本职功能的实现。博鳌亚洲论坛研究院发布的《基于激励机制和碳市场的净零路径》报告也提示，碳价偏低没有真正反映碳社会成本，碳价在向终端消费传导的过程中也受到非市场化因素的影响。

4、需要标准化和细化条款推进金融支持

实现碳达峰碳中和，无论是研究和开发新技术、更新基础设施还是推动产业机构调整，都需要大量资金投入，金融的支持必不可少。中国人民银行原行长周小川指出，中国实现碳中和的目标资金需求至少达到百万亿级人民币，因此如何充分动员私人部门的积极性投入巨量资金、开发跨期绿色低碳金融工具来管理新技术和研发投资的风险十分重要。当前，金融支持双碳的具体标准尚不明确和完善，很多企业环保信息披露不规范导致金融机构难以评估，市场规模不够大、政策不够稳定等也都是问题。

以转型金融为例，波士顿咨询公司董事总经理何大勇指出，现在金融机构支持转型金融有诸多困难，比如，由于缺乏转型金融的标准和相关政策，金融机构在支持高碳企业时会担心所支持的企业未来是否有转型机会、会否成为“搁浅资产”、是否有“漂绿”嫌疑等等。目前国内转型金融政策设计仍然是空白，何大勇建议，在政策出台前领先银行可以参考当前国际公认的转型标准、披露框架和产品设计来帮助识别并支持真正的转型需求。在标准方面，要抓紧研究制定和颁布煤电、建筑建材、钢铁、农业四个行业的转型金融标准，适时制定更多行业的标准，及早研究制定自然相关可持续金融标准。密切跟踪国际可持续发展准则理事会（ISSB）、自然相关财务信息披露工作组（TNFD）等国际组织和平台信息披露要求，进一步强化我国企业、金融机构气候环境信息披露要求。

又如，由于缺乏抵押物、信息不对称、还款能力不确定等原因，我国小微企业信贷业务一直是难点。在新能源领域，小微企业和农户通过借贷投资光伏等面临困难同样较大，对此知识分子专栏认为，“自下而上”的减碳路径实施起来较为困难，要建立针对农村、农业、农民的节能降碳绿色发展的信贷制度，发展一个服务农村、农民、农业的绿色金融系统。

金融监管对于双碳目标的实现也非常重要。中国人民银行副行长宣昌能指出，逐步由自愿走向强制，是金融支持绿色低碳发展的大趋势，越来越多的国家通过立法、发布规范性文件等方式，确立绿色金融强制性标准，推动绿色金融标准从以自愿性为主，向自愿性与强制性标准并重转变。他认为，标准制定和监管约束是实现绿色金融高质量发展的“两只手”，相比于标准制定，强化监管约束需要付出更多努力。如果监管约束长期不足，不仅不利于激励约束机制发挥效力，还可能引发道德风险。联合国负责任投资原则组织（PRI）与世界银行在《可持续投资政策与监管工具箱》报告中建议，可持续投资政策改革须涵盖强化投资者责任、推动投资者尽责管理、提升企业可持续性信息披露、明确界定可持续性经济活动的范围与实现路径、制定和完善国家或区域层面可持续金融战略等五个方面。

气候变化是全人类共同面临的严峻挑战。中国始终将积极应对气候变化作为实现自身可持续发展的内在要求和推动构建人类命运共同体的责任担当。“1+N”政策的设计和实施进程充分证明，中国自上而下推动碳中和的实现是一项多维、立体、系统的工程，涉及经济社会发展方方面面，也表明了中国将凭借双碳目标完成自身经济结构改革和转型的决心。 具体来看，中国通过宣布碳达峰碳中和目标，构建“1+N”政策体系，推动能源、工业、交通运输、建筑等领域结构调整和产业升级，快速发展非化石能源、巩固提升生态系统碳汇能力、不断完善碳排放市场机制，提高社会低碳意识，积极参与全球气候多变进程、开展南南合作等，在气候变化领域积极开展各项工作并取得有效成果。

2023年9月，中国碳达峰碳中和重大宣示作出三周年之际，全国已构建完成碳达峰碳中和“1+N”政策体系。在一系列努力下，我国的碳排放明显减少。生态环境部2023年10月27日发布的统计显示，2022年，中国单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2002年下降超过51%。截至2022年底，中国非化石能源消费比重达到17.5%，可再生能源总装机容量达到12.13亿千瓦。

在碳达峰碳中和相关政策的指导下，中国依托明确的战略方向、强劲的投资和科技研发，在新能源、光伏、风电、煤电降耗等领域的科学技术发展和应用持续多年走在全球前列，已经从传统发展范式的学习者和追赶者，成为新发展范式的并跑者和领跑者，中国依托双碳目标有望实现产业结构优化升级和经济高效发展。与此同时，中国在新能源领域的许多探索性做法和经验已经升级为国家标准，成为值得其他国家借鉴和推广的宝贵经验。

在中国积极参与和引领全球气候治理的正面带动下，许多发展中国家也纷纷效仿，公布本国实现碳达峰、碳中和的时间表。这充分展现了中国在环保领域承担责任的决心，彰显了中国在全球气候变化治理中的重要地位。

附件1：

表 2 双碳政策十大行动的总体要求

附件2： “1+N”政策的系统性和协调性

一是密集出台，提前规划

2021年10月中共中央办公厅、国务院办公厅发布顶层《意见》之后，国务院随即出台《方案》，各部委紧接着集中在一年之内出台了多项2030年之前实现碳达峰的相关政策文件，提出了非常具体的政策目标、实施指南、指导意见并划定责任单位，各地区政府以及相关部门也都根据顶层规划和各部委意见推出了相应的法律法规。

二是强调可操作性，落实责任单位

1+N 的政策措施包括了明确的时间表、任务书、责任分工、考核评价等，通过落实责任的方式，为各部门和地方政府提供了具体的指引和要求。这些时间表、任务书、责任分工、考核评价等都是根据《意见》的要求制定的，既符合主线的指引，又体现了各部门和地方政府的主动性和创造性。

例如，国家能源局出台的《“十四五”现代能源体系规划》明确，各地区要根据国家规划确定的重要目标、重点任务、重大工程、重点项目， 制定具体工作方案，细化时间表、路线图、优先序，提出分年滚动工作计划安排。各有关部门要根据职责分工细化任务举措，加强资金、用地等对重大能源项目的支持保障力度，及时研究解决实施中的问题。

北京市制定了《北京市碳达峰行动方案（2020-2030 年）》，明确了到 2025 年可再生能源消费比重达到 14.4%以上，单位地区生产总值能耗比 2020 年下降 14%等目标，并且在各主要任务中都明确了各区县和各部门的责任分工；

表 3 《北京市碳达峰行动方案（2020-2030 年）》规定主要任务及责任单位（部分列示）

再如，国家发展改革委制定了《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022 年版）》，明确了到 2025 年各高耗能行业重点领域的能效标杆水平以上产能比例达到 30%至 40%，并且规定了对于低于能效基准水平以下产能的监管政策。

总体而言， 1+N 的政策体系通过制定具体方案、明确时间节点目标、落实责任单位等多种方式提升可操作性。

三是多管齐下，综合推进

“1+N”双碳政策是一个涉及到产业结构调整、科技创新、经济政策激励、监测考核等多个方面的政策体系。这个政策体系具有广泛的覆盖面，通过多个维度的促进，旨在实现双碳目标。

在产业结构调整方面，政策将鼓励和引导企业向低碳产业转型，推动传统高碳行业的升级和转型。在科技创新方面，政策将加大对低碳技术研发和应用的支持力度，促进技术创新和转化。在经济政策激励方面，政策将通过税收优惠、补贴和奖励等措施，激励企业和个人减排和节能。在监测考核方面，政策将建立健全的监测体系，对企业和地方的减排情况进行评估和考核，确保政策的有效实施和目标的达成。通过这些多个方面的综合推动，1+N 的双碳政策体系将为实现碳减排目标提供全方位的支持和指导。

四是分批推进，循序渐进

双碳目标是一项长期任务，需要分阶段、分步骤推进。《意见》明确了2025年、2030年和2060年三个时间节点的目标，各部门及各地方提出了一系列政策目标、实施指南或指导意见，为实现碳达峰目标奠定坚实基础。具体来看：

2025年是我国碳达峰的重要阶段，要求各地区、各部门、各行业制定碳达峰行动方案，明确碳达峰时间表、路线图和任务书，加快推进能源、工业、交通、建筑等重点领域和行业的低碳转型，控制和降低二氧化碳排放强度。

2030年是我国碳达峰的关键节点，要求在全国范围内实现二氧化碳排放达到峰值，并力争尽早达峰。到2030年，非化石能源占一次能源消费比重要达到25%以上，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降 65%以上，森林蓄积量比2005年增加 60亿立方米以上。

2060年是我国碳中和的最终目标，要求在全国范围内实现二氧化碳排放与吸收的动态平衡，即实现碳中和。到2060年，我国将采取更加有力的政策和措施，大幅度提高能源效率和清洁能源比重，深度调整产业结构和消费模式，大力发展循环经济和绿色低碳技术，持续增强森林等生态系统的碳汇功能。

双碳目标的达成是一项复杂的系统工程，需要各方面齐心协力，共同努力。1+N 的政策体系通过阶段性目标、产业结构调整、科技创新、经济政策激励和监测考核等方面的循序渐进，推动目标的逐步实现和达成。

附件3 “1+N”政策的指标设定：绝对指标与相对指标相结合，促进产业结构升级

绝对指标是指直接衡量和评估目标的数量或质量，如减少碳排放量、提高能源利用效率等。政策制定者通过设定绝对指标，明确了产业结构升级的具体目标和要求，为政策的实施提供了明确的方向。

表 4 “1+N”政策体系中提出的绝对指标（示例）

此外，“1+N”政策体系还通过相对指标来促进产业结构的升级。相对指标是指将目标与其他相关指标进行比较和评估，如产业比较、技术进步等。在政策制定过程中，通过设定相对指标，可以促使各个产业之间进行比较和竞争，激发产业结构升级的动力。相对指标有助于发现产业结构中的短板和潜力，推动企业和产业向高附加值、低碳排放的方向发展。

例如，发改委、工信部、生态环境部和国家能源局四个部委联合发布了《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022 年版）》，这是一份针对高耗能行业的节能降碳政策文件，涵盖了 17 个高耗能行业重点领域，如炼油、乙烯、聚酯、水泥、钢铁、有色金属、电力等。该文件就为这些高耗能行业重点领域分别设定了能效标杆水平，即在当前技术条件下，将行业内最优秀企业的能效水平，作为行业内其他企业的追赶目标。同时，该文件也规定了能效基准水平，即在当前技术条件下，将行业内最低限度的能效水平，作为行业内淘汰落后产能的底线。该文件通过规定 2025 年能效标杆水平以上产能比例，以及能效基准水平以下产能的监管政策两个方面来调整高耗能产业的行业结构，倒逼行业内部产业升级，实现优胜劣汰。具体而言，该文件要求到 2025 年，各高耗能行业重点领域的能效标杆水平以上产能比例达到30%至 40%，并且，对于低于能效基准水平的产能将采取限制性措施，加快其退出市场的速度。

表 5 《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022 年版）》规定的17 个重点行业2025年能效目标（相对指标示例）